Las costas que faltan

Por Ana Valderrama

La reciente discusión sobre el proyecto de Costa Salguero en Buenos Aires volvió a colocar a la ciudad de Rosario en el centro del debate disciplinar y ciudadano en torno a las políticas públicas destinadas al acceso a la costa ribereña. Entre los temas principales que se impusieron sobre Costa Salguero, se encuentran los siguientes interrogantes: ¿Es posible compatibilizar el uso productivo portuario con la trama urbana? ¿Es posible generar procesos de reconversión urbana que signifiquen el disfrute y usufructo de los bienes comunes de todos los sectores de la comunidad en un marco de equidad distributiva? La arquitecta e investigadora de la UNR Ana Valderrama desarrolla una mirada crítica de la planificación de la ribera rosarina.

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El frente fluvial sobre el río Paraná —el segundo río más largo de Latinoamérica y una de las reservas de agua dulce más importantes a nivel mundial— ha sido la razón de existencia geográfica, paisajística y simbólica, y motivo fundamental en el proceso de formación y transformación de la ciudad de Rosario y la región. Durante el extenso proceso de apertura de la ciudad hacia el río, se pueden diferenciar cuatro grandes períodos de gestión que definieron tanto las condiciones de uso local como el rol de Rosario en el ecosistema de ciudades a nivel nacional e internacional.

El primer período (1852-1930) corresponde a la presencia de infraestructuras propias del funcionamiento del puerto agro-exportador, que dieron origen y posicionaron a Rosario desde sus inicios en el contexto internacional. En un segundo período, a partir de 1930, se comienzan a percibir incompatibilidades entre el funcionamiento del puerto y la vida urbana en el centro de la ciudad, dando lugar a diversos planes que sentaron las bases de la reestructuración de la costa central. No obstante, los planes no fueron concretados por las sucesivas interrupciones democráticas.

El tercer período se inicia durante la recuperación democrática y se podría decir que se extiende hasta el 2003. Fundamentalmente en la década de 1990, se dio un marco de articulación virtuosa entre el Estado Nacional y Local que permitió el traslado del puerto hacia el sur, la transferencia de tierras desinfectadas del uso ferro-portuario a la provincia y la ciudad, y la concreción de la mayor parte de las obras de infraestructura para la reestructuración de la costa central rosarina. Este proceso tuvo lugar hasta el 2003 con la recuperación y refuncionalización de los edificios y galpones heredados de la actividad ferro-portuaria, que fueron convertidos en equipamientos institucionales, culturales y recreativos, por lo que sirvieron a una amplia franja de espacios públicos parquizados. Finalmente, podríamos definir un cuarto período, a partir de 2003, en el que el gobierno local toma ventaja de las gestiones realizadas por los gobiernos anteriores y se centra, principalmente, en la construcción de un andamiaje normativo para captar la renta urbana de las propiedades privadas que habían quedado localizadas en un sector privilegiado de la costa central (lo que se llama hoy Puerto Norte), propiciando procesos especulativos vinculados a inversiones financieras por excedente de la producción agropecuaria.

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En 1852 y a partir de un decreto de Urquiza, Rosario se convirtió en ciudad y puerto de ultramar de la Confederación. En el período 1910-1943 la producción agropecuaria de Santa Fe tiene un crecimiento sostenido, con altibajos durante la crisis de 1930, pero rápidamente comienza a mostrar signos de activación, llegando a importantes movimientos comerciales hacia fines de la década del 30. El de Rosario era señalado, junto con los de New York y Montreal, como uno de los puertos graneros más importantes del mundo.

Hacia principios del siglo XX, la división funcional de los diecisiete kilómetros de costa ribereña estaba organizada de este modo: la costa norte y sur, destinadas a actividades recreativas (Alberdi y Saladillo); la costa central, a instalaciones del puerto de Rosario. En el marco de la creciente demanda ciudadana por la incompatibilidad de la actividad portuaria en el centro de la ciudad, hacia fines de 1920 el gobierno local estimula la elaboración del Plan Regulador que incluía una serie de operaciones tendientes a encontrar una mejor integración de la ciudad con el río, ganando espacio público y acceso al frente ribereño, pero preservando, al mismo tiempo, las actividades productivas vinculadas al puerto.

El Plan Regulador de 1930 (Carlos M. Della Paolera, Ángel Guido y Adolfo P. Farengo) proponía entonces una reestructuración, reordenamiento y relocalización de las infraestructuras ferroportuarias, para habilitar zonas de acceso al frente costero y «balcones hacia el Paraná» en el área central, así como la ejecución de un sistema vial continuo desde Av. del Valle hasta Avellaneda. Si bien el plan fue aprobado en 1935, no estaban dadas las condiciones para comenzar el proceso de reestructuración planificado. Con la expiración de las concesiones francesas en 1942, la toma de posesión del gobierno nacional en 1948 de los ferrocarriles de capitales ingleses y la centralización de la administración, control y operación del sistema portuario argentino, se renueva la discusión, lo que da lugar al Plan Rosario de 1953 cuya aplicación queda trucada por el golpe de estado de 1955.

Más adelante, la Comisión Coordinadora Urbanística (en la que se destacaba el rol del Arq. Mongsfeld) elabora el Plan Regulador, aprobado en 1967, que plantea el «desmantelamiento de todas las instalaciones portuarias existentes en el Área Central», su relocalización en la ribera sur y la liberación de las instalaciones para aprovechar las condiciones paisajísticas del río Paraná en el tramo citado para espacio público. Estas propuestas fueron de algún modo refrendadas por el Plan Regulador de Puerto de 1970, pero quedaron suspendidas con la dictadura militar en 1976.

Restaurado el proceso democrático, comienzan a producirse las condiciones materiales para la efectiva reconversión de la costa rosarina. El primer mojón en la recuperación del frente costero se realiza con la inauguración, en 1985, del edificio del Parque España que se constituyó en un hito del patrimonio de la arquitectura, no solo por haber marcado el inicio de la apertura hacia el río, sino por el modo en que resolvía la relación río-barranca, utilizando la masa construida para crear y dar forma a nuevos espacios públicos que antes no existían.

Hacia fines de los ochenta, se van creando las condiciones para relocalizar el puerto de Rosario y avanzar con las gestiones de reestructuración de la costa: por un lado, las nuevas exigencias tecnológicas del sistema de transporte marítimo y fluvial internacional fueron profundizando el proceso de obsolescencia de las infraestructuras, y por otro, se incrementó la demanda ciudadana por la incompatibilidad de usos con la ciudad. En 1986, el gobierno local crea la Dirección General del Plan Director (a cargo del Arq. Manuel Fernández de Luco), quien en 1987[1] ya planteaba la reestructuración urbanística integral de la costa como uno de los proyectos prioritarios de la Ciudad. La planificación y la labor de los equipos técnicos de la dirección del Plan Director articulaba debates disciplinares[2] y con la comunidad que iban generando consensos entre la ciudadanía, in-formando la agenda política y ejecutando las gestiones y obras necesarias para consolidar la continuidad de la costa Rosarina en toda su extensión.[3]

Pero el hito fundamental se produce en 1992, con la aprobación de la Ley de Cesión de Tierras, a través de la cual se desafecta de su uso original aquellas infraestructuras del Estado nacional (no privatizadas por la ley de reforma del Estado), y se disponen, a título gratuito, en favor de las provincias, municipios y comunas para su uso público. Así, en 1992 se produce la mítica demolición del muro de Av. Wheelright, desde calle España hasta la bajada Sargento Cabral, junto con la inauguración del Parque España, abriendo definitivamente, en estos dos movimientos, la ciudad hacia el río. En este período, las instalaciones portuarias son finalmente trasladadas a la costa sur de rosario, y la costa central se va transformando progresivamente en una infraestructura ambiental y en soporte de un extenso espacio público lineal, centro cívico que posiciona a nuestra ciudad entre las mejores calificadas en términos de apertura democrática hacia el frente costero.

Es importante destacar que la gestión local no se limitó únicamente a administrar los beneficios de las políticas del gobierno nacional, sino que, paralelamente se ocupó de armar un marco territorial redistributivo con la construcción de obras de gran envergadura para el desarrollo de los barrios populares y la periferia de la ciudad. En este período se construyen el Parque del Mercado, las Piletas y el Paseo del Saladillo, y el Centro Comercial de Empalme Graneros. Al mimo tiempo, se impulsan y articulan esfuerzos con el gobierno nacional para la ejecución de una serie de infraestructuras de saneamiento y de conectividad, tales como la presa del arroyo Ludueña, que solucionaría definitivamente los problemas de inundación de los barrios más populares de la zona noroeste de la ciudad. Además, se comienza a ejecutar el puente Rosario-Victoria.

Hacia mediados de los noventa, en una nueva gestión se avanza fundamentalmente en la parquización e infraestructura de los espacios verdes, la refuncionalización de edificios de las antiguas instalaciones ferro-portuarias y la ejecución de las infraestructuras proyectadas por la gestión anterior.[4]  En 1996 se aprueba la Primera Fase de Puerto Norte (proyecto de la gestión anterior), dando lugar a la construcción del centro comercial El Alto y al parque Scalabrini Ortiz. En 1999 se presenta en el Consejo Deliberante de Rosario el Nuevo Plan Director Bases para el Acuerdo, que continúa con las políticas enunciadas y las gestiones iniciadas en la década anterior, reforzándolas en clave de Proyecto Estructural denominado «Sistema Ciudad-Río». Ese mismo año se declara como área de interés urbanístico el enclave que sería luego la Segunda Fase de Puerto Norte y en 1999, se ejecuta la Avenida Tres Vías que resulta de gran significación para el acceso a la costa a los barrios populares asentados en la zona oeste de la ciudad. 

En el año 2003, en plena reactivación económica del país y la región, el enclave Puerto Norte (segunda fase), con grandes parcelas —pertenecientes a empresas cerealeras— desafectadas de su uso original, se convertía en una gran oportunidad para captar plusvalías urbanas[5], a partir de promover y desarrollar, desde la gestión estatal, operaciones urbanísticas de capitales internacionales y locales vinculados al excedente del boom sojero. Dado que esa renta urbana o plus valor iba a ser generada por acciones del Estado (y por tanto, era patrimonio de toda la ciudadanía), era de esperar que la operación «derramara» beneficios para el entorno inmediato y las áreas de la ciudad menos favorecidas por su localización. Sin embargo, el efecto de derrame sobre el resto de la ciudad no muestra aún un impacto proporcional a la renta generada y, en el entorno próximo no se han verificado mecanismos de integración socio-espacial, produciéndose, por el contrario, procesos de gentrificación por los que los vecinos de los barrios contiguos se ven progresivamente desplazados.

Foto: Ignacio Raschetti

Asimismo, con la exclusividad del emprendimiento, el aumento del valor de la tierra, la falta de integración con la trama urbana y la narrativa elitista de los artefactos y los cuerpos en el sitio, se va produciendo un proceso de desplazamiento de los habitantes de los barrios contiguos, especialmente Refinería, hacia la periferia y de privación del disfrute de los sectores populares en los espacios públicos. Es difícil no señalar la situación en la que se encuentran las cuarenta familias asentadas en la Unidad 3, quienes no solo no han sido beneficiados por ningún derrame del emprendimiento contiguo, ni del gobierno local, sino que además se ven frecuentemente amenazados por la presión de la especulación inmobiliaria. Adicionalmente, el hecho de que las exigencias urbanísticas no previeron la construcción de equipamientos de salud, educación, siquiera para asistir a la cantidad de unidades habitacionales construidas, se produjo un flujo inverso por el que el emprendimiento privado —que consiste en departamentos, comercios y oficinas premium— se sirve de las infraestructuras urbanas públicas que financia el resto de la ciudadanía.

Para poder avanzar con la gestión de este enclave, en 2003 la Secretaría de planeamiento crea el Programa de la Costa e impulsa en 2004 el Concurso Nacional de Anteproyectos, con el objetivo de reflexionar sobre las posibilidades urbanísticas-morfológicas del enclave y construir las bases para una nueva modalidad gestión más ágil, que le permitiera sortear las dificultades que suponía emprender de una sola vez el desarrollo en su totalidad. Así, en 2005 se aprueba en el Consejo Deliberante la ordenanza 7892/05 que determinaba unidades de gestión separadas, coincidentes con los dominios y le otorgaba al estado local el rol de promotor y desarrollador mediante negociaciones individuales con cada uno de los propietarios e inversores.[6] Si bien esta modalidad ad hoc permitió la relativamente efectiva ejecución del mega proyecto[7], la disparidad en las exigencias urbanísticas[8] y las compensaciones económicas requeridas para cada caso no permiten encontrar un patrón común, ni verificar el destino de la renta generada.

En efecto, en el informe «Gestión urbana, asociaciones público-privadas y captación de plusvalías: el caso de la recuperación del frente costero del río Paraná en la Ciudad de Rosario, Argentina» publicado por el BID (y supervisado por la secretaria de planeamiento), se explicita que la compensación económica exigida a los capitales privados de Puerto Norte ascendió a 52 millones de dólares, de los cuales el 25% se destinó a infraestructura en el entorno próximo, el 62,5% a espacios públicos en el entorno próximo y el 12,5% a vivienda social «en áreas periféricas». Es decir, el 88% de plus valor se reinvirtió en las proximidades de los emprendimientos, generando una doble revalorización in-situ.

En el mismo documento, se estima que el desarrollo produjo revalorización de las propiedades en un radio de mil metros desde la costa hacia el interior de la trama urbana del orden del 21%, aunque investigadores especializados registran un aumento, tanto en Puerto Norte como en barrio Refinería, tres veces mayor en dólares en el período 2006-2015. De todos modos, tomando los datos oficiales, el valor de la revaluación de la tierra en ese sector habría ascendido a los 260 millones de dólares, «incorporando recursos adicionales para las arcas del erario municipal por un valor de 2 millones de dólares anuales, duplicando el costo de mantenimiento estimado para las nuevas áreas verdes frente a la costa», según el documento publicado por el BID.

Estos datos no son menores, teniendo en cuenta que habría un excedente de, al menos, un millón de dólares anuales para aplicar en una política de redistribución territorial en materia de infraestructuras, vivienda social y espacios públicos para los sectores populares. Sin embargo, en la actualidad, de los 11,7 metros cuadrados de espacio verde por habitante[9] que acredita la ciudad de Rosario, la mayor superficie se localiza en el sector más rico de la ciudad. De los diecisiete kilómetros de desarrollo de costa, diez corresponden a espacio público o servidumbre administrativa (en algunos lugares de Puerto Norte) en la costa central, barranca alta. La costa sur, de cuatro kilómetros de longitud pertenecientes al puerto, contiene un kilómetro ocupado por concesiones privadas, el antiguo club del Ministerio de Obras Públicas abandonado y prácticamente en ruinas y el barrio Mangrullo, donde se asientan seiscientas familias en condiciones socio-espaciales y ambientales paupérrimas. En la costa norte, dos kilómetros continúan concesionados a clubes o emprendimientos privados y la playa pública tiene unos escasos mil metros de longitud. Paralelamente, en los barrios periféricos se registra una creciente profundización del deterioro general de los espacios públicos, un aumento de la fragmentación espacial, un incremento del déficit habitacional de veinte mil a cincuenta mil y una merma creciente de las inversiones en materia de infraestructura en los barrios populares de la ciudad.

Del largo camino de recuperación ciudadana del frente fluvial de Rosario se pueden destacar procesos virtuosos que determinaron la apertura de los diez kilómetros de costa en el área central de Rosario y que muchas ciudades señalan como ejemplo: la persistencia de los equipos técnicos en sostener la continuidad de la planificación a través de los años; y las decisiones políticas nacionales y locales del período 1985-2003 —particularmente de la década del 90— que materializaron las operaciones más contundentes, democráticas y duraderas de todo el proceso en el marco de una planificación en clave de equidad en todo el territorio rosarino.

En cuanto a Puerto Norte, aún quedan por urbanizar las unidades de gestión 3 y 7, que suman alrededor veinte hectáreas de propiedad del Estado nacional. Además, existe un excedente anual aún no redistribuido de las gestiones de las unidades ya desarrolladas y equipamientos por ser reclamados en el enclave. Estos factores podrían ser objeto de una propuesta renovada de integración socio-territorial y de redistribución equitativa de los bienes comunes (geográficos, simbólicos, paisajísticos, ambientales, productivos, de renta urbana) en todo el territorio de la ciudad de Rosario. Pero además, por el incremento del turismo interno y el contexto político actual, hoy puede ser un tiempo propicio para ampliar la mirada y pensar una costa de escala metropolitana, con desarrollos que articulen las funciones productivas de los puertos con la creación de nuevos espacios públicos, el fortalecimiento de los emprendimientos productivos de tipo asociativo vinculados al río y el apuntalamiento de las culturas locales en la cadena de municipios, comunas y asentamientos localizados sobre la costa de ribera del Río Paraná en el sur santafesino.


[1] De Luco, M.F. (1987). Jornadas de divulgación sobre el ordenamiento urbano y aspectos ferroportuarios de la ciudad de Rosario. El Plan Director como estrategia de acción, Rosario, Centro Cultural Bernardino Rivadavia.

[2] Se destaca el Seminario Internacional de Proyectos Urbanos para el Área de Puerto Norte, en el que se planteaba una reflexión sobre el destino urbanístico de ese sector. 1991.

[3] En 1987, se construye la duplicación de la traza de la avenida costanera en área central, se prolonga la avenida costanera desde Ricardo Núñez hasta Circunvalación, y se produce la refuncionalización del túnel ferroviario. También se construyó el parque contiguo al edificio del Parque España y se derribó el muro de Wheelright.

[4] Entre 1994 y 1995, se reconvierte el Complejo de la Estación Rosario Central, albergando la Isla de los inventos, más delante se instala el Centro Municipal de Distrito Centro, y posteriormente se van recuperando los diferentes edificios y galpones para el uso recreativo, institucional y cultural tales como el Centro de Expresiones Contemporáneas (1995), la Casa del Tango (1997), el Centro de la Juventud (1998).

[5] Se entiende por plusvalía urbana al agregado de valor a las propiedades privadas que se produce por acciones estatales (cambios normativos, desarrollo de infraestructura). Esta plusvalía es patrimonio de toda la ciudadanía y como tal, debiera ser distribuida territorial y socialmente de manera equitativa.

[6] Es decir, la ordenanza básica fijaba los lineamientos de plan especial, los trazados y edificios de valor patrimonial, pero luego, para cada desarrollador se fijaban las condiciones particulares de ocupación de suelo, morfología y plazos de ejecución en función de la correlación de fuerzas del momento.

[7] Relativa, en función de que a la fecha se encuentra construido solo el 30% del proyecto total.

[8] Donación de tierras para espacio público, trazados, retiro del camino de sirga.

[9] La extensa operatoria de la recuperación de la costa de Rosario en su totalidad incrementó en un 14,5% la cantidad de espacios verdes en la ciudad.

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Ana Valderrama
Arquitecta FAPyD - UNR- Argentina (honores). Master en Arquitectura del Paisaje UIUC- USA (honores). Profesora Titular FAPyD - UNR- Argentina. Investigadora Cat 3 SCyT - UNR. Directora de la Maestría en Arquitectura del Paisaje - UNR - Argentina. Directora de la Dirección de Innovación para el Desarrollo - UNR - Argentina. Presidenta de Casa Patria Rosario. Co-fundadora del Colectivo Matéricos Periféricos. Miembro de Honor de Sigma Lamda Alpha Honor Society CELA-USA. Vicedecana FAPyD UNR (mandato cumplido 2015-2019).
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